순천 백강로 완충녹지 이면도로 사업 뜨거운 감자

[순천/시사호남] 김근철기자= 전남 순천시 조례동 백강로 완충녹지 조성사업과 이면도로사업에 관련하여 순천시와 토지소유인들과의 분쟁이 행정소송까지 가는 등 논란의 끝이 보이지 않고 있습니다.

백강로의 경우 국도2호선의 일부구간으로 외지에서 순천시를 방문하는 수많은 사람들이 순천ic를 걸처 진입할때 가장 먼저 눈에 들어오는 대표적인 녹지축의 하나입니다.

도시의 자연적 환경을 보전하거나 이미 자연이 훼손된 지역을 복원 또는 개선함으로써 도시경관을 향상시키기 위하여 도시관리계획법에 따라 설치하는 공간을 완충녹지구간이라 말하고 소방차나 차량들이 통행하는 국토 도로를 연결하는 도로를 이면도로라하여 도시를 형성할때 기본적으로 도시관리계획법에 준하여 계획도를 그려 공원녹지기본수립계획과 도로기본계획을 만듭니다.

하지만 순천시는 조례동 nc백화점 앞도로에서부터 조례사거리에 이르는 백강로 대로변에 폭 20m의 완충녹지와 폭 8m 이면도로사업이 예시당초 계획과는 달리 단체장(시장)이 바뀔때마다 일부 구간을 해제하고 풀어주는 이상한 행정을 펼치면서 이면도로가 끊겼다 이어젔다 기형적인 완충녹지와 이면도로가 돼버렸습니다.

지난해들어 순천시는 백강로 완충녹지사업과 이면도로 연결사업을 한다며 지난해 4월 공원녹지과에서 300억원, 도로과에서 130억원, 합계 430억원의 예산을 통과시켜 달라고 순천시의회에 제출합니다. 그런데 문제가 발생한데는 시의회 도시건설위원회가 430억원의 막대한 예산을 통과시키면서 문제가 발생한 부지의 이면도로의 해제여부도 제대로 확인하지 않은채 예산을 통과시켜 버렸다는데 있습니다.

그리고 또 다른 문제는 지난해 4월 통과한 430억의 예산중 98억만 토지보상과 각종공사비지출로 집행되었을뿐 나머지 330억원은 집행이 되지않은채 1년 2개월 동안 깊은 수면들어 갔다는데 있습니다. 여기다 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 지난 2002년에 제정되어 시행 후 20년이 지날때까지 사업 시행조차 하지 않고 있다가 일몰제 시행으로 실효되도록 규정하고 있는 백강로의 일부구간은 완충녹지와 이면도로는 2020년 6월30일 실효될 예정이었다는데 있습니다.

그러한데도 순천시는 이 사업을 실행하기 위하여 완충녹지 실효 5일 전인 2020년 6월 25일 이면 도로는 실효 당일인 2020년 6월 30일 도시인가 시설 사업계획 인가고시를 하여 인근 땅 또는 건물주들과 법정다툼을 벌이는가하면 민원이들과 볼썽사나운 말 싸움도 벌입니다.

이 같은 시와 토지 및 건물주들과 다툼의 계기는 2002년 법 제정 이후 무려 20년이 지난 실효 시점이 다 되어서야 부랴부랴 순천시가 사업을 추진하게된 과정에서 토지와 건물 소유자들의 재산권침해, 불법 도로 및 녹지점용 남발, 이해 당사자간 법적 분쟁 등 백강로는 순천시의 지역갈등이 유발하는 골치거리로 등장하게 되었습니다.

또 일부 토지의 불법 점유에 대해서도 시가 미온적으로 대응하면서 법과 원칙이 훼손되는 심각한 사회문제로 떠오른 백강로 사건입니다. 사정이 이러한데도 지난 2022년 7원 노관규시장 취임 이후 백강로 2.1미터 구간에 대해 완충녹지와 이면도로 개설사업을 강행하면서 시와 토지 주인들간 행정소송을 벌이는 법정분쟁으로 치닫고 있습니다.

백강로가 안고 있는 심각한 불법 도로 및 녹지 점용 실태와 이에 따른 토지소유자와 법적 분쟁으로 이어젓고, 롯데하이마트 끝지점 구간에서 아웃백 구간은 도시계획 자체가 없으며 하이마트 옆 도로부지도 2020년 7월 1일 일몰제 이후 폐도 되었지만 순천시는 이를 알고도 시예산 430억을 2023년 4월 시의회에 예선 편성을 해줄것을 요구했고 시의회 도시건설위원회는 이를 통과시킨것입니다.

그래서 민원인과 집행부의 이해를 돕기위해 저희 시사호남에서는 백강로일대 도시계획 실제상황과 이해 당사자인 민원이의 제보를 토대로 법령에의한 분석에 돌입합니다.

법률 시행규칙 제18조제3항에 따라 완충녹지의 설치 시에 이면도로의 설치가 필요한 경우, 해당 녹지의 설치에 관한 도시관리계획의 결정시에 이면도로의 설치계획이 반드시 포함되어야 하는지의 여부.

도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행규칙 제18조제3항에 따라 완충녹지의 설치 시에 이면도로의 설치가 필요한 경우, 해당 녹지의 설치에 관한 도시관리계획의 결정시에 이면도로의 설치계획은 반드시 포함되어야 합니다. 

이유는 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(이하 “도시공원법”이라 한다) 제2조제6호에 따르면, “녹지”라 함은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다) 제2조제6호나목의 규정에 의한 녹지로서 도시지역 안에서 자연환경을 보전하거나 개선하고, 공해나 재해를 방지함으로써 도시경관의 향상을 도모하기 위하여 국토계획법 제30조에 따른 도시관리계획으로 결정된 것을 말한다고 되어있습니다.

또 도시공원법 제36조제2항에서는 녹지의 설치 및 관리기준을 국토해양부령으로 정하도록 하고 있으며, 도시공원법 시행규칙 제18조제3항에서는 녹지의 설치시에는 녹지로 인하여 기존의 도로가 차단되어 통행을 할 수 없는 경우가 발생되지 아니하도록 기존의 도로와 연결되는 이면도로 등을 설치하도록 하고 있는바, 도시공원법에서는 해당 이면도로의 설치에 관하여 녹지를 조성하면서 기존의 도로가 차단되어 통행을 할 수 없는 경우가 발생하기 전까지 이면도로를 설치할 의무가 있음을 규정하고 있을 뿐, 도시관리계획의 결정 등에 관한 사항은 규정하지 않고 있습니다. 

이에 따라, 도시관리계획의 입안 및 결정 등에 관하여 규정하고 있는 국토계획법의 관련 규정을 살펴보면, 국토계획법 제25조제2항 및 같은 법 시행령 제18조제1항에서는 국토해양부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수가 도시관리계획을 입안할 때에는 축척 1천분의 1 또는 축척 5천분의 1의 지형도에 도시관리계획사항을 명시한 도시관리계획도서와 이를 보조하는 계획설명서를 작성하도록 하고 있고, 국토계획법 제25조제3항에서는 도시관리계획은 계획의 상세 정도, 도시관리계획으로 결정하여야 하는 기반시설의 종류 등에 대하여 도시 및 농·산·어촌 지역의 인구밀도, 토지 이용의 특성 및 주변 환경 등을 종합적으로 고려하여 차등을 두어 입안하도록 하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 도시관리계획의 수립기준, 도시관리계획도서 및 계획설명서의 작성기준·작성방법 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토해양부장관이 정하도록 하고 있습니다. 

한편, 국토계획법 제25조제4항의 위임에 따라 국토해양부장관이 정한 「도시관리계획 수립지침」(국토해양부 훈령 제415호)에서는 기간도로에 연하여 완충녹지를 설치하였을 때에는 완충녹지 뒤에 이면도로를 계획하여 각 필지에 접근이 용이하도록 하고 도로에서 완충녹지를 통하여 접근되지 않도록 하되, 주간선도로의 양측에 설치되는 완충녹지에 이면도로가 설치될 경우에는 해당 완충녹지에 이면도로가 포함되고, 이면도로는 녹지폭의 2분의 1을 넘을 수 없도록 하고 있으며, 같은 지침에서는 완충녹지의 설 치로 인하여 이미 설치되어 있는 도로의 통행이 제한되지 않도록 하고, 기존 도로의 개소수·배치간격 등을 감안하여 가로망체계를 조정함으로써 완충녹지의 기능발휘에 지장이 없도록 계획하도록 하고 있습니다. 

먼저, 도시관리계획 수립지침의 성격에 대하여 살펴보면, 같은 지침에서는 도시관리계획의 수립권자로 하여금 해당 지침의 내용을 종합적으로 고려하여 적용하되, 지역실정 또는 구역여건 등에 따라 지침의 일부 내용에 대하여는 법령의 범위안에서 다르게 적용할 수 있도록 하고 있으나, 해당 지침은 국토계획법 제25조제4항의 위임에 따라 도시관리계획의 수립기준을 정한 것으로서, 법률의 위임에 따른 법령보충적 행정규칙이며, 이러한 지침은 특별한 사정이 없는 한 도시관리계획의 수립시에 반드시 준수하는 것이 타당하다 할 것입니다. 

또한, 같은 지침에서는 “완충녹지를 설치하였을 때”에 이면도로를 “계획”하도록 하여 이면도로의 계획 시점이 완충녹지의 설치시기로 오인할 여지가 있기는 하나, 해당 지침은 도시관리계획의 수립시에 준수해야 하는 지침이므로, 해당 규정은 완충녹지를 설치하고자 할 경우에는 기존 도로의 차단에 대비한 이면도로를 계획에 반영하도록 한 것으로 보아야 할 것이고, 이는 해당 지침에서 이면도로의 설치시에 는 이면도로가 녹지폭의 2분의 1을 넘지 않는 범위에서 녹지에 포함되도록 한 규정과 완충녹지의 설치로 인한 가로망체계를 조정하여 계획하도록 한 규정을 보더라도 이면도로의 설치계획은 완충녹지의 설치에 관한 도시관리계획의 수립시에 반드시 반영되어야 하는 것으로 보아야 할 것입니다. 

따라서, 도시공원법 및 국토계획법의 관련 규정을 종합해 볼 때, 도시공원법 시행규칙 제18조제3항에 따라 완충녹지의 설치 시에 이면도로의 설치가 필요한 경우, 해당 녹지의 설치에 관한 도시관리계획의 결정시에 이면도로의 설치계획은 반드시 포함되어야 할 것입니다. 

법제처 법령해석의 효력 등에 따르면

법제처 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 

따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점입니다.

또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고해야합니다.

아울러「헌법」제 101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 법제업무운영규정 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례'가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 

따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고해야합니다.

조려사거리에서 아웃백사이 롯데하이마트앞 옆 이면도로 계획도를 살펴보았습니다. 이면도로 도시계획이 2020년 해지되었음을 확인합니다. 그래서 백강로 완충녹지가 이곳에 설치될 경우 발생하는 문제점을 살펴도보았습니다. 우회도로 즉 하이마트 옆 도로가 있었을 경우 이미 이면도로가 폐도되어 이곳의 땅 주인은 로펌회사로 이 부지의 매각은 불투명합니다.

그렇게되면 건물진입로가 확보되지않아 이 일대는 맹지나 다를바없고 이 문제를 해결하기위해 시가 계획하려는 녹지축 형성하기 어렵습니다. 진입로는 공원 녹지법상 진입로를 가르는 집입로 설치 기준에 의하여 최소 250m 간격을 유지해야하는 개인의 재산권 침해라는 또다른 민원이 발생하는 난감한 상황에 부딛히게 됩니다.

백강로의 도시계획은 2002년 예산성립 과정부터 민원에대한 논란이 많았고 2023년 도시과에서 다시 녹지완충과 이면도로 추진과정에서 절차상 하자로인한 소송이 진행되고 있는 상황에서 순천시의회 도시건설위원회의 430억원의 예산 통과는 새로운 문제점으로 부상하고 있습니다.

또한 사업시행 20년이 경과되면서 실효기간 만료시점에서 5년 연장하면서까지 토지 소유자들과는 아무런 논의없이 진행되어온 순천시 대책없는 행정으로 법과 원칙이 훼손된 점도 아니란 행적이 아닌가하는게 지배적인 여론입니다. 순천시 행정의 지지부진으로 수십여년간 사유재산권이 침해당하고 불법점유에 대한 점용료 부과도 영평상없는 노관규순천시장의 동향인 봐주기식 아니냐는 논란이 일고 있는 이유중 하나인 것입니다. 지금까지 시사호남뉴스 김근철입니다.